张莉

内容摘要：党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了“推进基层治理法治化”的要求。指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。基层治理法治化是将基层社会的政治、经济、 文化、生态等各个方面都纳入法治轨道，运用法治思维和法治方式管理社会事务。基层社会治理法治化是依法治国基本方略在乡村社会的具体实践。笔者本次走访、问卷调查调查聚焦全县行政执法部门、村（社区）等区域在社会治理法治化过程中，基层体制、队伍、治理、服务和保障四个方面表现出解决问题手段有限、资源缺乏、力量严重不足等六个方面突出问题，并从五个方面提出切实可行的对策建议。

关键词： 基层基础 社会治理 依法治理

近年来，基层社会治理体制改革在创新中突围、在共治中拓展、在法治下前行。各级各部门健全重大决策社会稳定风险评估机制，建立畅通有序的诉求表达、矛盾调处、权益保障机制，创新立体化社会治安防控体系，打击网络犯罪，一系列行之有效的举措改变了社会生活，赢得了民意民心。但伴随着改革的推进，经济结构、城乡布局结构、社会组织管理体系已经发生了重大变化，基层基础工作已不适应经济社会快速发展形势，必须因势而为、顺势而为，积极推进基层社会治理法治化组织体系、治理方法创新完善。以凤翔县为例，笔者对全县行政执法部门、基层村（社区）等区域的法治化社会治理建设情况进行了走访和问卷调查，并引发了一些思考及对策建议。

一、基本情况

（一）行政执法方面

全县共有县级执法单位40个，其中重点执法单位29个，一般执法单位11个，取得新版陕西省行政执法资格的执法人员893名。全县行政执法工作主要集中在行政处罚、行政许可、行政收费等方面，执法类别主要集中在农业、林业、水利、食品药品、财政、工商、文化、住建、国土、安全监察（管）等领域。成立了县劳动监察、国土资源执法监察、环境监察、城市综合执法、农业综合执法、文化市场综合执法、食品药品稽查、安全监察等执法队伍，负责全县重点领域的执法活动。具体执法依据约为国家法律324部，行政法规465部，地方性法规128部，部门规章625部，政府规章77部。去年以来，我县基本完善了行政主体资格及执法人员的资格审查、行政执法依据审查、重大行政处罚备案等制度，聘请了县政府依法行政社会监督员参与监督行政执法活动开展。同时，县政府法制办联合县监察局、县考核办定期组织执法检查活动，重点是对社会、经济生活影响大的法律法规的实施情况进行专项检查。近三年来，县政府法制办未收到行政复议案件。

（二）基层村（社区）法治建设

一是媒体成为学法律的主渠道。在所列举的主要渠道中，电视、报刊和广播成为村民了解法律知识的主要渠道，占57.7%。通过国家普法宣传和各种会议了解法律知识的为12.3%，由别人介绍传授的占36.8%，自己在生活经历中积累的占17.9%，通过课堂等其他途径了解的占3.8%。二是半数村民学法愿望强烈。认为法律与工作、学习和生活密切，愿意学习法律知识的村民占50.9%；认为关系不大、不愿意学习的占21.7%，持无所谓态度的占27.4%。三是宪法宣传需要深入。被访对象中，47.2%的村民知道有宪法一词，但不知道它的具体含义；知道但了解不多的占20.8%；基本明白宪法一词含义的占14.1%，从未听说过这个词的占17.9%。这暴露出当前农村宪法宣传多为表面的、浅层的宣传，缺乏深入、具体的讲解。四是政策与法律区分模糊。认为国家政策是法律的村民占72.6%，认为不是的占27.4%。大部分村民对国家政策与法律的区别是模糊的，这使得与法律抵触的“土”政策有了一定的生存空间。五是调解成为纠纷解决重要方式。当发生邻里纠纷时，37.7%的村民选择找村干部解决或人民调解员解决，34.0%的村民选择找村里有威信的人解决，忍气吞声的人为22.6%，选择打官司的人仅为14.2%。同样，当被问到耕地还没有到期就被村委会收回后采取何种方式解决时，88.7%的村民选择找村委会、向乡（镇）政府反映或到上级政府上访等方式；选择通过法律途径，即打官司的只有5.7%，余下5.6%的村民愿意去找新闻媒体主持公道。只外有41.5%的人认为遇事打官司是因为没有其他办法可以解决了，被逼无奈。由此看出司法在当地村民的纠纷解决方式中所占比例还较低。政府或人民调解员调解是当前解决纠纷的重要方式。六是不懂法是不愿意打官司的首因。45.3%的村民不愿意打官司是不懂法律，不了解相关程序；认为费时费钱成本太高的为22.6%，认为司法不公正，不能取得较好解决效果的为24.5%。七是大部分村民知道静坐等信访行为违法。知道有《信访条例》的村民占49.1%，不知道该条例的有50.9%，90.6%的村民清楚在广场上静坐、聚集在政府门口不让工作人员自由出入、弃留生活不能自理的人在信访接待场所等行为是违法的信访行为。

二、存在问题

（一）行政执法力量严重不足。我县总人口522550人，按照城市规模，应配备不少于50人的专业执法队伍，但现仅不足30人，且年轻力量严重不足。全县40个执法部门，单独设立法制股室的不足10个，大多也只是有牌子无配备专职的工作人员。虽在城市综合管理、文化、食品药品、国土、安全、环境监察（管）等执法比较集中的领域，成立了县城市综合执法、文化市场综合执法、食品药品稽查、国土资源执法监察、安全监察等执法队伍，但这些执法队伍不仅仅要在县城内开展工作，执法领域更要延伸到乡镇和村庄，这样在开展集中执法活动时力量更显得捉襟见肘。

（二）法制监督机构建设薄弱 。从全县情况来看，存在着县政府及有委托执法的政府部门的行政复议机构还不健全，依法办理行政复议案件的能力还不足，公民、法人和其他组织对行政执法行为的申诉权和检举权等合法权益在一定程度上尚未能得到保障。有的部门甚至把法制机构当作收拾残局的工具，决策问题不事先征求法制机构意见，等到出现了问题难以解决，不可收拾时，再交由法制机构处理，并对问题的解决提出各种条条框框，使法制机构陷入“两难”境地。从执法人员的学历构成看，我县新领取陕西省行政执法证的893名行政执法人员，本科学历以上人员偏少，大部分是高中及大专学历，而法律专业人员占的比例更少。执法人员素质的差异，已严重制约着基层依法行政的推进。那些曾经生活在最基层的农民群众，他们由于经过接受多年的法制宣传教育，法律意识不断增强，对地方官员和基层干部的一些违规做法表现出极大的不满。用老百姓的话说就是：“吃皇粮的人应当先学法、学好法，依法为老百姓办实事，依法解决老百姓反映的问题。”这样的话在基层处处都能听到。

（三）政府职能存在缺位、错位和越位。目前，政府机构在不同程度上存在服务理念不强，服务水平不高，依法行政意识、公信力有待提升等职能缺位问题。近年来，由于政府职能交叉和执法部门多头执法，给群众留下的印象是：“似乎有利益的事情各个部门都在管，而出现问题的时候，众多部门都说管不了的尴尬局面”，使群众与执法人员处在了对立面。同时，在一定程度上存在政府代替市场的现象，拍脑袋办事，开会发公文办事等以令代法的行为也大量存在，特别是在城乡建设、旧城改造等领域表现得尤为突出。政府机构对于自己职责范围以外的事项进行管理即越位现象也时有发生，侵犯群众和部门利益，使得矛盾产生。　

（四）利益矛盾化解难。当前政法维稳工作中最突出的重点和难点依然是利益调整所引发的人民内部矛盾问题。政府各种惠民政策在执行中产生的新型社会矛盾逐步表现出来，理应得到群众的理解和支持。然而，当今群众对政府为民办实事的要求和期望越来越高，自我保护意识也越来越强，盲目的曲解法律法规，矛盾突出。其中权属争议、建设领域的矛盾和非正常死亡引发的矛盾纠纷已经成为影响当前社会稳定最突出的三类问题。与人民群众密切有关的企业改制、城市拆迁、农村征地、劳资纠纷、工伤事故等矛盾不断增多。

（五）社情民意掌控及依法诉求引导难。目前，正处在一个动态、开放、信息化的社会，境内、境外互通、互联网、手机等新兴媒体对社会的影响越来越大。基层网络管理缺乏必要的软件及硬件支撑，经费不足、专业技术人员缺乏等严重制约了网络管理工作的开展。很难做到预知预防，变被动维稳为“科学维稳、主动维稳、动态维稳”。近几年来，我们通过领导干部开门大接访、政法干警下基层“大走访”、“法律服务进乡村（社区）”等措施和活动，进一步畅通了诉求表达渠道，化解了诸多矛盾纠纷。但是，少数群众本着“信访不信法、信闹不信调”、“会哭的孩子有奶吃”的观念缠访闹访，甚至以访牟利。如何“科学控访、治本控访”一直是困扰基层的一大难题。

（六）特殊人群管理难。流动人口分布散、流动性强、变化快、底数难以及时有效掌握。他们中有相当一部分人收入不稳定，生活不安定，管理困难，这些人流散在社会，带来诸多治安隐患。尽管近年来，政府通过设置一些公益岗位，一定程度上巩固壮大了基层工作力量，从基层情况来看，无论是专业队伍力量，还是辅助队伍力量，仍然是人少事多之间的矛盾依然比较突出，好思路、好政策要不折不扣地落实到基层还有一定的差距。各级政府对流动人口仅仅停留在管理层面上，对他们的住房、子女教育、医疗卫生、文化生活等需求尚未纳入社会公共服务设施建设的考虑之中，对流动人口的维权服务跟进措施不力。

三、对策建议

（一）健全行政执法体系，推进多层次多领域依法治理

具体做好三方面工作：一是健全执法机构网络。形成以县城执法队伍为主，镇（所）为辅设立执法站所，各涉及部门相互协调配合，纵横交错，多层次、广范围的行政执法网络；二是健全执法工作网络。在全县范围内形成统一行动、统一检查、统一通报执法检查结果的综合执法活动，使各领域行政执法队伍在专项工作开展上得以有力配合，确保执法工作真正在社会上有形象，群众中有影响，违法违规者前有权威；三是健全执法信息网络。各部门联动，及时交流执法经验和信息，通报执法案件查处情况，提高执法效果和效率。同时，建立学法用法普法执法工作评议监督机制，人大常委会听取执法司法单位学法用法普法及执法情况的报告，全面加强“依法治县示范单位”创建工作，用监督推动部门行业严格执法、面向社会普法等各项职责有效落实。全面推行政府法律顾问制度等措施，督促执法机关按照法定权限和程序行使职权、履行职责，做到既不失职不作为、又不越权乱作为。

(二)完善行政执法监督机制，全面拓宽监督范围。

将执法监督范围逐步扩展到行政许可、行政强制等。一方面，要完善内部监督机制。进一步完善各执法部门的法制股室，并独立实施监督职能，逐步建立错案责任追究制度和重大案件备案制度等，实行执法责任制和评议考核制，明确每一个机构和领导干部及执法人员的责任，同时充分发挥有关纪检组织的监督作用，对执法人员进行纪律束缚；另一方面，要完善外部监督机制。深入推行政务公开，向全社会公布执法依据、执法程序、投拆举报电话，接受管理相对人的监督，接受人大和上级部门的监督，接受司法机关和社会舆论的监督，同时发挥行风监督员的作用，要着力构建事前预防、事中制衡的机制，堵塞权力运行中的漏洞，确保权力行使到哪里、监督制约就延伸到哪里。要主动适应开放信息化条件，把工作决策的依据、流程、结果及时公之于众。积极依托网络信息化技术。拓展公开的广度和深度，把所做的工作，及时向社会公众说清楚、讲明白，更好地发挥法治的引领和规范作用。加大人民群众对一线执法人员执法现状的知情度，不断提升人民群众对政府工作开展的支持率，消除矛盾。

（三）提高行政执法人员综合素质，把培育法治文化作为基层治理法治化的基础

实践证明，经济靠后的地区往往社会矛盾却靠前，相当一部分原因是在经济发展中干部不具备依法行政思维造成的。一是要善于运用法治思维和法治方式树立导向。树立全新执法观，使行政执法更好地服从、服务于经济建设大局。越是复杂疑难问题，越要在法律的框架内、越要用法治的方式去探寻解决之道。决不能以牺牲法律权威为代价求得问题的一时解决。要积极引导把维稳与维法、服务与管理更好地统一起来，依法保护公民法人的合法权益。二是善于运用法治思维和法治方式履职尽责。建立法制教育培训制度，开展学法用法机关、村（社区）争创活动，提高依法行政水平。把对行政执法人员业务、法律知识培训经常化、制度化，不断适应新形势的要求，增强依法管理能力。抓紧建立“权力清单”，厘清每个部门、每个岗位的权责，规范权力运行的运作依法依规进行。各执法单位利用日常检查、专项行动等时机，定期不定期的对管理相对人进行法律、法规宣传。三要大力营造懂法遇事找法氛围。要充分发挥法制宣传、法律服务、法律保障的职能作用，学习江苏省率先实践用法治方式破解社会治理难题经验，将12348法律援助热线电话升级为司法行政公共服务平台，建立法律服务、法律援助城市半小时、农村1小时服务圈，使群众可通过电话、QQ、微博、微信和网站等便捷的途径获得纠纷调解、法律咨询、法律援助等服务，还可以通过手机微信平台随时随地查找最近的和自己需要的法律服务、法律咨询站点。在县乡两级政府普遍建立聘请专业律师法律顾问制度，村（社区）两级法律顾问配备率95%以上；探索个人法律顾问制度，组建服务中小企业律师人才库等，深入开展律师进企维权、企业法律体检、农民工维权专项法律服务活动。

（四）健全社会治理机制，合力攻坚社会热难点问题　

一是建立“源头治理+应急处突+重点教育→社会安定”模式，健全诉求表达机制。大力推广民生热线、网上信访、视频接访等做法，努力让群从有话有处说、难有处帮、冤有处伸。发挥人大、政协、人民团体、社会组织、基层群众自治组织等社会利益表达功能，依法按照政策及时妥善处理群众的合理诉求。建立落实重大项目社会稳定风险评估机制，防止重经济轻民生；开展平安文化建设，提高群众参与社会管理、建设平安社会的主动性；要把民主协商创造性地运用到社会矛盾调解中去。巩固党的群众路线教育实践活动成果，认真开展“包村”、“包点”、“一对一”结对帮扶和扶贫济困工作，加强对困难群体帮扶。深入推进信访工作制度改革，健全群体性事件处置预案，确保信访存量大幅减少、增量逐步可控。

二是建立“大信访+大调解+大政法→定纷止争”模式，健全矛盾化解机制。借鉴枫桥经验，建立“大调解”协调中心，覆盖所有镇、村（社区）、人民调解委员会；建立特邀调解员、调解志愿者名单库，邀请相关专家、志愿者参与调解。做到人员联系、信息联通、程序联动、手段联调、效力联接；继续巩固和深化矛盾纠纷“以奖代补”激励机制等好经验好做法，积极构建“第三方”调解机制，加强交通事故、医疗卫生等领域的行业性专业性人民调解组织建设，形成党政动手、依靠群众、源头预防、依法治理、综合施策和矛盾化解新格局。同时，要加强民主协商和政策公开，尊重社会监督，凡是涉及群众切身利益的事项，要普遍建立评议会、协调会、听证明会“三会”制度，力争使公共权力在社会治理领域既不缺失也不越位。深入开展“法律服务进乡村（社区）”活动，创新大政法机制。安排“三官一律”定期联系企业、机关、社区、村、学校，提供法律服务。认真贯彻执行中央政法委《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》，对医患、交通事故和非正常死亡等引发的矛盾处理，要坚持“三不赔”：即不查明原因、分清责任的坚决不赔；以闹取利的坚决不赔；未经合法机构和组织调解、裁决的坚决不赔，促使纠纷双方维权走上合法依规、理性的轨道。对涉法涉诉信访问题类，群众有合法有理诉求，不闹也解决；对违法无理诉求，再闹也不解决；对缠访闹访者，坚持依法处理。从而在全社会推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。

三是建立“民间信息+政法信息+党政群信息→灵通信息”模式，健全应急治理机制。由党委、政府牵头，组建党政群、政法及民间信息员，织密信息排查网，确保辖区涉稳信息预警率；建立信息员培训机制和重要信息奖励制度，调动信息员积极性，为提前有效化解矛盾赢得主动；要深入开展社会稳定风险评估，切实抓好决策前风险评估、决策中风险管控和决策过错责任追究，从根本上杜绝“决策一出台、矛盾跟着来”的问题。进一步完善社会安全事件应急处置挥挥系统建设，健全重大群体性、突发性事件、大规模暴力犯罪、恐怖事件联合指挥机制，以及县（区）联动应急处置机制，加强联合实战演练，提高社会安全事件应急处置的能力和水平。

（五）强化基层服务，夯实社会治理法治化的基础

一是强化服务功能。依托基层综合服务管理平台，全面推行综治“网格化管理、亲情化服务”服务管理模式，形成特殊人群社会管理合力，履行“人、地、物、事、情、组织”六位一体工作职责。以“思想引导、知识普及、技能培训、创业帮扶”为主体工作思路，继续开展“共享阳光温暖千家”、“关爱农民工子女”等活动，帮教服刑在教、刑释解教青少年及服刑人员未成年子女，利用青年QQ群和飞信群为各类人群提供致富信息。开展劳保、医疗、计生、文教、安全、法律、流动人口服务管理等多元化的服务项目，努力将其打造成政府社会治理的平台、居民日常生活的依托、社会和谐稳定的基础。二是大力发展志愿服务。根据居民构成，培育不同类型、不同层次的社区志愿服务组织。鼓励和支持社会力量广泛参与志愿服务活动，推动志愿服务规范化、制度化、法制化。组织和带动公务员、专业技术人员、教师、共青团员、青少年学生以及身体健康的离退休人员等加入志愿服务队伍，建立党委政府倡导、基层组织扶持、共产党员带头、专业社工引领和居民广泛参与的社区志愿服务新格局。三是建立健全服务组织。大力培育服务性、公益性、互助性社会组织，注重培养社会工作者队伍，并在组织运作、活动场地等方面为其提供帮助。通过政府购买服务、设立项目资金、活动经费补贴等途径，积极引导各类社会组织参与基层管理和服务。建立健全群众组织服务活动阵地，支持工会、共青团、妇联及残联、老龄协会等群众组织发挥各自优势，参与基层服务活动。

（作者单位及职务：凤翔县委政法委办公室主任，县法学会秘书长）